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《非深圳户籍劳动者养老保险状况调研项目分析报告》完整版之四  

2015-02-07 16:36:22|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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市不得以任何理由暂缓执行。这是否说明,深圳市2012年条例及2013年实施细则规定的可以选择以最低工资标准为养老保险缴费下限的政策将寿终正寝?如果真是这样,最迟明年开始,以最低工资标准为养老保险缴费标准的工友去打印社保清单就能够验证该政策是否已经调整。

养老保险公共政策确定时,对养老保险缴纳基数作出上下限规定,既有保证退休人员生活的考虑,也有避免缴费人负担过重的考虑。但从现实情况看,对该政策的理解和实施呈现地方政府、企业和劳动者个人各打各的算盘,互相利用但又相互不认账的可怕局面。政府以降低下限的方法创造一个较为宽松的投资环境,吸引或留住投资,即使政府了解企业没有如实申报劳动者工资或工资总额的情况,只要按照下限投保,政府往往不会主动执法要求按照实际工资缴费,但如果事后劳动者投诉并引起轩然大波,政府可能会事后诸葛亮式地作出企业违法的表态,并责令企业补缴;企业的仅按照下限申报的行为既损害公共基金的安全,也影响劳动者退休后的生活,故这个选择的获益者主要是企业;而劳动者对企业不如实申报劳动者工资或工资总额,有的是知情的,但因为自己也从中减轻了当期的缴费负担,一般也接受及不会即时投诉(甚至有劳动者自愿、主动要求不足额缴纳)。但如果与企业发生劳动纠纷或辞职、退休时,可能以此为理由,要求用人单位补缴或要求用人单位承担因违法行为迫使劳动者解除劳动合同而支付经济补偿金的责任,进而促发系列劳动争议甚至是集体性行动。最典型的例子是2014年4月-5月初发生的东莞裕元事件。

显然,要避免缴费基数问题引发的个别或集体劳动争议,首先需要用人单位和劳动者均依法而行,劳动者应当养成查验及监督的习惯,一旦发现用人单位不按照平均工资缴纳养老保险,应当及时向养老保险征缴部门投诉,而不是基于当期缴费负担减轻而放任用人单位维持下限标准缴费;社会保险监督管理部门则应当及时处理劳动者的投诉,避免累计矛盾或集体爆发下才处理但难以取得劳动者信任的尴尬局面。

(二)关于能否退保的问题

2009年年底以前,广东一直实行的是允许劳动者离开用人单位或缴纳地时退出养老保险、领走个人帐户储存额的做法,故2009年以前,每年年底都出现退保潮。项目调查结果也充分证明了这一历史事实。

当时农民工离开某个打工城市时,如果无法转移养老保险关系,农民工有两个选择:一是可以暂时封存个人帐户,以备将来达到退休年龄且在该统筹地区累计缴费年限达到法定最低标准时回到该地区领取养老保险待遇;二是可以要求退保,一次性领回其养老保险个人帐户储存额,但同时要终结职工基本养老保险关系。如果终结基本养老保险关系,即使该农民工日后再次在同一城镇就业并参加养老保险社会,农民工需要按新参加人员重新建立养老保险关系。当时的实际情况是:因农民工经常变更工作地点,在不同的统筹区域工作,且因无法转移养老保险关系,农民工很难在一个统筹地区维持一个长期的达到退休年龄时能够领取养老待遇的养老保险关系。同时,因对政策诚信度的怀疑,他们的大多数人会选择退保。(珠三角一些地方更执行“解除劳动合同必须退保”的歧视政策)。显然,农民工不断变换工作地点和单位,即使用人单位为他们购买了养老保险,他们也只是处于不断参保、退保的状态,达不到养老的目的

调查显示,2010-1012年间,因为国家规定不允许退保且养老保险帐户转移政策已经出台,故没有人选择退保。令人惊讶的是,虽然国家上述政策没有变化,但调查显示深圳2013年又有人退保了。显然,这是一个十分值得关注的问题。

究其原因,我们认为,与深圳市的地方性规定直接关联:深圳2013年实施细则第三条规定“参保人不得在两个以上统筹地区同时参加职工基本养老保险。已在市外参加居民养老保险的,经本人申请,可不参加本市职工基本养老保险。”显然,“已在市外参加居民养老保险的,经本人申请,可不参加本市职工基本养老保险”这个规定,促使某些非户籍人员退出了职工基本养老保险。

经我们个别访谈,了解到目前确实已经有企业安排或要求劳动者选择老家的居民养老保险,并以此为理由要求劳动者退出或不参加深圳市的职工基本养老保险。当我们问及企业是否对不参加职工基本养老保险的非户籍劳动者给付“回报”时,探访者说那些人听说不用自己掏钱(工资的8%)买养老保险很是高兴,根本没有想到企业可能因此会省钱,也没有想到将来怎么样。

我们认为,深圳市该规定的合法性存疑。

城镇居民养老保险和城镇职工养老保险这两个制度针对的是劳动者不同的就业状况,只要存在劳动关系,就应当参加职工养老保险,职工养老保险是强制性的?只要劳动者与用人单位建立劳动关系,用人单位即应当依法为劳动者参加基本养老保险履行各项登记及缴纳费用的手续,这是强制性法律规定,用人单位和劳动者双方实际上都没有参加或不参加基本养老保险的选择权。

人社部、财政部2014年颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第七条规定:“参保人员若在同一年度内同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的,其重复缴费时段(按月计算,下同)只计算城镇职工养老保险缴费年限,并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。”该规定意味着:对现实中存在的同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的情况予以默认,但应当保留职工养老保险,只是将重复时段的居民养老保险个人缴费和集体补助退还本人。这个规定本身充分体现了一个原则:职工养老保险由用人单位和劳动者依法购买,没有选择性;个人居民养老保险由个人决定是否购买,有选择性;如果某段时间同时购买了,应当保留的是职工养老保险而不是居民养老保险。该暂行办法实际上是按照优先保留待遇较高的城镇职工养老保险关系的原则,明确对参保人员重复缴费和重复领取待遇情况的处理方案,对劳动关系下的劳动者施予最大的利益保护。

显然,深圳市政府通过的2013年实施细则相关规定,明显违反上位法的规定。

需要注意的是,虽然上位法规定清楚明确,按照法律适用原则,上位法效力也应当优于下位法,但根据我国行政机关处事规则,当深圳市政府对某个上位法作出具体解释和适用规定时,首先执行的将是政府规定。故深圳市通过的2013年实施细则会成为基层办事机构直接依据,在劳动者退保或停保时,会依据市政府的规定为他们办手续。而用人单位更有可能将市政府的该规定视为节约养老保险成本的“尚方宝剑”,对非户籍劳动者“软硬兼施”,要求“已在市外参加居民养老保险”的他们申请不参加本市职工基本养老保险。非户籍劳动者可能基于现时现金收入的增加及对职工养老保险及居民养老保险待遇的区别没有充分了解甚至可能因为用人单位的强硬要求而作出“不参加职工基本养老保险”的申请和决定,但最终结果是利益严重受损。

深圳市政府的这个规定,对公共基金的夯实也非常不利。故相关政策完全可以解读为是一个吸引投资和应对经济发展危机的经济政策而不是社会(社保)政策。

(三)关于是否放弃参加养老保险的问题

参加社会保险不仅是劳动者的权利,参加社会保险、缴纳社会保险费实际上是用人单位与劳动者的强制性义务,不能通过协议安排放弃与减损。但现实中,确实有劳动者选择“不参加”养老保险。但“不参加”实际上有“自愿与非自愿”之分,但区别与判断“自愿与非自愿不参加”并不容易。

随着养老保险帐户转移制度的建立,非户籍劳动者选择在户籍所在地购买社会保险,对工作岗位所在地社会保险利益产生的影响已经不大。据我们多年观察和个案访谈了解,现实中还存在多种因素影响双方选择是否在劳动关系存续期间由用人单位缴纳养老保险,这些因素包括(但不限于):

(1)用人单位为了逃避缴纳责任而要求非户籍员工自动放弃,员工为了保住工作岗位而无奈、被迫签署。这个因素一则说明双方对养老保险的强制性要求还有认识误区,也说明《社会保险法》的宣传和实施仍然存在问题。但在劳动力市场供求关系发生对劳动者有利的转化及劳动者养老保险权利意识的提高,工人们为保住工作岗位而放弃购买养老保险的这种情形会也已经越来越少。

(2)非户籍员工为免转移帐户之累,确实在其老家或其他地区以个人身份或通过挂靠劳动关系购买着职工养老保险,故放弃在深圳购买。这种情况下,用人单位为免承担法律责任,往往要求非户籍员工签署一份声明,内中写明不购买职工养老保险的具体原因及附上劳动者在其他地区已经有职工养老保险的证据。这种情形下的放弃,并不违反法律规定,而在这种情形下选择“放弃”的非户籍员工往往是一些有一定竞争力的劳动者,协议中还可能包括用人单位将本应由其为劳动者购买养老保险的那笔费用已经全部或部分迳付劳动者,以此保证用人单


⑧深圳、惠州、东莞养老保险缴费基数的下限目前均明确是当地最低工资;中山市人力资源和社会保障局2014120日发布《关于调整我市企业职工养老保险缴费基数下限的公告》,称“按照省有关政策要求,为进一步完善我市企业职工基本养老保险制度,经市政府审议通过,决定调整我市城镇企业职工养老保险缴费基数。从2014年3月1日起,我市企业职工养老保险缴费基数下限调整为按全省全口径在岗职工平均工资的55%,即1960元执行。”清远市于2013年7月1日起,2013社保年度城镇职工的基本养老保险缴费基数上限从10089元调至12645元;下限从1818元调至2018元。中山和清远两市下限并不是最低工资标准。

⑨当时的政策是,农民工在某个地区退保,原企业为职工缴纳的那部分养老保险费已经进入社会统筹帐户,不会退给农民工,对该地区而言,意味着退保的人越多,滞留在当地的社会统筹帐户的基金就越多,对基金有百利而无一害。因实际上能够享受养老保险关系的劳动者绝大部分是城镇户口劳动者,用人单位以农民工名义缴纳的进入统筹帐户的那部分费用,就等于贡献给统筹基金,实际上是贡献给城镇户口劳动者。

来大姐,38岁,在某鞋厂上班。20134月,其工厂在各车间宣传,如果在老家买了新农保,就可以去社保局退掉工厂所买的职工养老保险。且工厂说,如果买不够15年也没有任何用。大姐认为职工养老保险缴费太高,便去所在街道的社保站退掉已经缴了三个月的养老保险。但单位本应该承担的13%的养老保险费用,则没有再以其他形式支付给来大姐。据说,当时有900余人退了保。

今年该公司又通知如果办齐5证【身份证、家里养老保险缴费单(包括新农保)、家里的证明信、厂牌等】,可以去社保站办理不缴费的申请。据说厂里共有200余人没有继续缴纳职工养老保险。

?《社会保险法》第十条规定“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。” 第五十八条规定“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的,由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。” 第六十条规定:“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费,非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴,用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。” 第九十五条更明确规定:“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。” 

深圳2012年《条例》第四条也重复了上述规定,该条清楚写明:“职工应当参加基本养老保险,由职工和与其形成劳动关系的特区内企业、国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、个体经济组织以及其他社会组织(以下称用人单位)按规定的标准共同缴纳基本养老保险费。”

?我们看到的来大姐所在工厂的个案已经充分证明了这一点。

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